以PPP模式开展非洲基础设施建设的前景和风险

文/吴之昕    赵步一    韩飞

非洲国家普遍存在着公路、铁路、港口、供水、供电和通信等基础设施落后的局面，严重阻碍了非洲国家经济社会的发展，制约了非洲国家竞争力的提升。但是，随着非洲大陆总体政治局势趋于稳定，许多非洲国家都将基础设施建设作为振兴经济的优先发展方向，并推出一系列优惠措施，吸引外国公司参与投资建设。

2014年5月8日李克强总理在世界经济论坛非洲峰会上致辞时提出，非洲实现包容性增长，基础设施特别是交通基础设施建设应先行。中国将继续把基础设施建设放在对非合作的重要位置，与非洲合作打造非洲高速铁路网络、高速公路网络、区域航空网络。中方愿为此提供金融、人员、技术支持。

非洲基础设施建设需求强劲

根据预测，非洲国家在2010 2040年的年均经济增长率为6%。这样的增长率意味着在今后将近30 年期间非洲国家GDP将增加到目前的6倍。经济的持续增长将迅速扩大对基础设施的需求。

2012年1月第18届非洲首脑高峰会在亚的斯亚贝巴举行，会议通过了由非洲发展新伙伴组织（New Partnership for  Africa’s Development，NEPAD）、NEPAD 规划与协调组织（NEPAD Planning and Coordinating  Agency， NPCA）、非洲联盟组织（Africa Union Commission）、非洲开发银行（ Africa Development Bank）等共同制定的《非洲基础设施发展规划》（PIDA）。非洲国家对各类基础设施建设需求旺盛，在2040 年前规划建设37,200公里高速公路、30,200公里铁路、架设16,500 公里输电线路、增加54,150MW供电能力和13亿吨港口吞吐能力，累计投资额超过3600亿美元，其中 2020年前建设51个大型项目，投资额约680亿美元（见表1）。

非洲国家电力需求将从2010 年的5,900亿度增加到2040年超过 31,000亿度，年均增长率接近6%。因此装机容量将相应从当前水平的125GW达到2040年的700GW。

非洲国家运输能力将增长6 至8 倍，尤其在内陆国家，可能强劲增长14倍。港口吞吐能力将从2009 年2.65亿吨增加到2040年超过20亿吨。

非洲国家通信技术的需求将在 2020年前增长至目前的20倍，例如非洲带宽需求将从2009年的300GB 达到2018年的6000GB。

非洲基础设施建设的瓶颈

严重的资金短缺是非洲国家基础设施开发建设的瓶颈问题。PIDA中指出，中指出，规划项目目前每年的资金缺口为310亿美元，其中75%用于建设资金，25%用于基础设施的维护费用。另据世界银行统计，撒哈拉以南非洲国家年度基础设施建设所需资金为933亿美元。其中，国家自筹资金为450亿美元，每年短缺资金将近500亿美元，非洲国家在基础设施建设方面的投资远远满足不了其经济发展的需求。

表1  2020年前PIDA主要开发的项目

PPP是中国企业开发非洲基础设施市场的重要模式

P P P （ p u b l i c  p r i v a t e  partnerships）模式是解决基础设施开发资金不足的有效途径，它是近年来国际流行的一种基础建设融资模式，在国内公共服务领域也有着很大的发展前景。

上世纪80年代以来，中国对非洲的直接投资迅速增长，2009年至 2012年中国对非直接投资存量由 93.3亿美元增至212.3亿美元，增长1.3倍。

但是，目前中国对外投资存量依然非常有限，商务部数据显示截至2012年底，中国对外直接投资累计净额(存量)达5319.4亿美元，仅相当于美国的10%、日本的一半和德国的1/3，位居全球第13位。中国对外投资存在着广阔的增长空间。

另外，伴随着多年海外项目的拓展，中国建筑企业在基础设施建设领域积累了丰富的技术和管理经验，部分企业已将中国的设计和建筑标准带入非洲国家，为中国企业以PPP模式在非洲市场开展基础设施建设奠定了很好的基础。

PPP模式开发非洲基础设施市场的风险分析

以PPP模式参与非洲国家基础设施建设，需要企业、当地政府、投资方和运营方等各方共同参与，从项目策划、融资、设计、施工、运营到移交一般要持续20〜30年的时间。期间，政府更迭、企业更替以及人员变化等各种不确定因素都有可能发生。同时非洲作为新兴市场其投资环境仍存在许多不完善和不规范之处，因此存在一定风险，需要采取相应对策加以控制。

1.   政治与治安风险

政治风险指由于东道国政局的变化，导致投资环境的变化，从而给中国企业的投资活动造成损失的风险。政治风险历来是投资者进行对外直接投资时首先要考虑的重要因素，东道国政局的变动与战争、东道国制裁与保护主义政策以及国有化都会对我国企业产生影响，甚至危及到企业的生存。尤其在军事政变、内战和边界冲突相对频繁、逢大选必乱的非洲国家进行投资，就更要重点考虑政治因素。

例如，2011年2月利比亚骚乱导致中方驻利比亚的企业陆续停止施工，中国政府也开始了有史以来最大规模的海外撤侨行动。据《中国经济周刊》2011年5月24日消息，这次利比亚骚乱致使中国企业遭受的直接损失高达1233.28亿元人民币。这一方面暴露了中国企业缺乏风险管理意识，另一方面也说明了政治风险的难以预测和巨大破坏性特点。

为有效管理政治风险，首先应对东道国政治风险评估，加强尽职调查，从宏观方面对东道国政府目前的能力、政治风险的类别及稳定程度进行调查分析，以确定风险程度，分析判定其总体政治形势，并确保与正在寻求投资非洲的中国企业共享这些信息。同时要制定完善的风险防范预案，有效规避各种政治风险。

然后，在对东道国和自身情况进行全面分析后，适当选择对资产投保政治险，将该风险进行适度转移。

同时，要争取与东道国政府、银行、企业的资本融合，与东道国各方利益紧紧绑在一起，形成利益共同体、命运共同体。

最后，要加强中国企业属地化经营步伐，增加当地人员的就业机会，提高社会回报水平，与当地政府和民众建立良好的关系。

治安风险也是在非洲国家开展基础设施建设的主要风险之一。非洲国家受多年的殖民统治和内战影响，有些国家枪支流落民间，失业率普遍较高，普遍存在治安的不确定性因素，治安风险较高。建议PPP项目各参与方在签署《特许权协议》时，将治安责任确定为由当地政府承担，且在当地政府派驻军人和警察的情况下，适当考虑自有安保人员的数量和安保人员的素质。

2.   政策法规风险

大部分非洲国家，政策法规环境仍然不够完善，投资、财税政策不够清晰和稳定；法律制度不够健全，执行不力。非洲国家一些机关管理尤其混乱，办事效率低下，官商勾结严重，腐败盛行，尤其在办理相关投资项目手续时，报关公司和海关官员相互勾结，共同敲诈投资者的现象经常发生。

另外，一些非洲国家的法律缺乏对外国投资者的保护，甚至出台歧视中国企业的制裁政策，从而使中国企业的财产安全没有保障；当中国企业影响东道国民族企业时，东道国政府可能实施政府干预，导致中国投资企业亏损或破产。

为了吸引外国资金参与非洲基础设施建设，一批非洲国家相继出台有关PPP的法律、法规，为PPP 的进一步广泛与成功应用提供了法律法规保障，也在一定程度上化解了中国企业的政策风险。

中国企业要注重学习和掌握所在国的法律法规、投资政策及商业惯例，尤其要了解当地不宜发展和禁止进入的产业，减少投资风险，提高投资效率。同时可以通过公开、透明的法律法规环境与合同环境以及政府对外汇的可兑换性进行承诺等降低项目政策风险。

3.    汇率风险

汇率风险是指在当地获取的现金收入不能按预期的汇率兑换成外汇。其原因可能是因为货币贬值，也可能是因为政府将汇率人为地定在一个很不合理的官方水平上。这毫无疑问会减少收入，降低项目的投资回报。

为此，中国企业可以要求东道国政府通过承诺固定的外汇汇率或确保一定的外汇储备以及保证坚挺货币的可兑换性与易得性承担部分汇率风险，这样中国企业的汇率风险将大为降低。

4.   运营风险

由各方共同成立的项目运营公司负责项目的运营管理和投资回收。由于项目的投资回收时间长，且全部投资靠运营来进行回收，项目运营风险相对较高。

运营风险主要来自于项目财务效益的不确定性。为了保证PPP项目的合理利润回报，要求服务的使用者支付合理的费用。但在实际运营过程中，受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到预期水平。

中国企业可以通过基础设施运营或服务提供过程中创新等手段提高效率增加营运收入或减少营运成本，将营运风险控制在一定的范围内或转嫁。还可以要求东道国政府提供给项目公司最低收入保障，进而降低项目的财务风险，提高项目的价值。另外，在项目的运营收入大大低于预期水平时，要求东道国政府给予中国企业一定的补贴。当然，在项目的运营过程中，由不可抗力因素引起的财务盈利能力降低的风险即不可抗力风险应由中国企业和东道国政府部门共同承担。

通常基础设施通常基础设施项目运营收入的主要来源是东道国当地普通居民缴纳的费用，但是由于文化环境、风俗习惯等的差异，特别是很多非洲国家的百姓尚没有“交水费”、 “交电费”的意识，中国企业直接向当地居民收缴费用存在较大困难。因此，通过与东道国政府费用制定收缴机构进行合作，委托其对当地居民收费，并支付其一定报酬，可以避免中国企业直接面对当地居民而发生纠纷，同时可以保证各项费用的顺利收缴。

总之，非洲是一个极具发展潜力的大陆，是世界经济增速较快的地区。中国拥有丰富的发展经验，以及非洲国家需要的资金、技术和人才，两者有很强的互补性。中国企业积极践行国家“走出去”战略，按照平等互利、共同发展的原则赴非投资，开展基础设施建设恰逢其时。通过PPP模式开展非洲基础设施建设是使双方的互补潜力真正变为现实的很好途径，但是PPP 模式的成功运用在很大程度上依赖于正确的风险辨识以及合理的风险分配。中国企业应该以“敏于识别风险，敢于承担风险，善于化解风险”作为以PPP模式拓展非洲基础设施市场的座右铭。